Se calienta el debate por el futuro de Tierra del Fuego: ¿se puede cambiar el régimen de promoción industrial?
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El Régimen de Promoción Industrial de Tierra del Fuego ya cumplió 50 años en 2022 y, por decisión del Congreso, fue prorrogado hasta 2038, con la posibilidad de ser prorrogado por otros 15 años. El tratamiento de la renovación implicó revivir los debates sobre el futuro de un mecanismo de incentivos fiscales aplicados desde 1972 para poblar el extremo austral del país por razones económicas y geoestratégicas. Si bien la extensión ya es ley, los debates no han cesado en este año electoral, al ménos en el ámbito político y en el académico.
El año pasado el tema no pasó inadvertido. En la previa de la presentación del Presupuesto 2023, el ministro de Economía, Sergio Massa no sólo envió un plan de cuentas nacionales, lo acompañó por una "separata", donde buscó contener el reclamo del Fondo Monetario Internacional de que sean debatidos los "gastos fiscales", es decir, las partes del presupuesto que son resignadas por beneficios impositivos de todo tipo. El total de esos ítems se llevan el 5% del PBI. De ellos, el 2,49% está orientado a los regímenes de promoción. El de Tierra del Fuego implicará para este año una resignación de 520.000 millones de pesos que el Estado no cobrará.
Tierra del Fuego: se calienta el debate por la continuidad del Régimen de Promoción Industrial
Los interrogantes sobre el futuro del régimen se incrementaron con la publicación de la separata. En Juntos por el Cambio, el bloque de la Coalición Cívica presentó un proyecto de ley para darle de baja al régimen en un plazo de cinco años y cubrir el impacto social y pérdida de puestos de trabajo con un fondo indemnizatorio para impulsar una reconversión productiva. Tan duro fue el impacto que todos los legisladores fueguinos de distinto signo político se abroquelaron contra la propuesta y también garantizaron la renovación del régimen con su voto positivo.
Sobre las cenizas calientes de esos debates legislativos, la fundación Fundar publicó un trabajo de investigación de largo aliento que se animó a plantear alternativas para el régimen fueguino y también indagar sobre la actualidad fiscal del sistema que es una parte inescindible de la vida socioeconómica de la provincia más austral de la Argentina. El régimen está cerrado para el ingreso de nuevas empresas y productos, pero un decreto de 1995 habilita que "las empresas puedan solicitar la sustitución de productos obsoletos por otros de mayor relevancia comercial", además de las "oportunidades para hacer alianzas comerciales o comprar empresas existentes con los beneficios promocionales vigentes que en muchos casos requieren inversiones en capital de trabajo para potenciar la actividad", explican en la gobernación provincial.
El trabajo de Fundar está dividido en tres partes y fue realizado por una decena de investigadores de distintas disciplinas. En sus definiciones no pierden de vista que el objetivo poblacional fue cumplido, pero advierte que "a pesar de estos logros, el esquema de promoción económica que regula la entrada al territorio continental de productos fabricados en la provincia (el llamado "subrégimen industrial") presenta tres cuestiones que vuelven urgente pensar en su reformulación".
En primer lugar, sostiene que "es un testimonio de aquello que la política de desarrollo productivo no debería ser en el siglo XXI: al no alentar los esfuerzos de agregación de valor o las exportaciones, ni establecer un claro camino y horizonte de salida, drena recursos necesarios y esfuerzos de gestión que permitirían avanzar en una agenda de desarrollo centrada en actividades dinámicas y sustentables", resalta el trabajo, con un planteo que cae como una piedra entre los industriales reunidos en la Asociación de Fábricas Argentinas Terminales de Electrónica (AFARTE).
También sostienen que "el subrégimen industrial genera un costo fiscal anual de 1.070 millones de dólares (0,22% del PIB), monto que representa, por ejemplo, más del doble del presupuesto del CONICET para el año 2021 (435 millones de dólares, al dólar oficial promedio de ese año) y un 87% del gasto público anual en Ciencia y Tecnología". Esta comparación apunta a mostrar el régimen como "una renuncia fiscal significativa en un país que debe armonizar la atención de necesidades a lo largo y a lo ancho de su territorio". A eso agrega una tercera pieza: que "no ha logrado generar la autonomía económica que Tierra del Fuego merece, para abrir un horizonte en el que las y los fueguinos dejen de depender de los vaivenes de los gobiernos nacionales".
Fundar opina que "existe un amplio consenso en el debate público acerca de la necesidad de rever este esquema de promoción económica e impulsar una transformación de la estructura productiva de Tierra del Fuego". No es lo que sucede en la política provincial local, donde casi no hay voces en ese sentido. Pero el documento también advierte, con cautela, que "esta transformación no ocurrirá de manera automática por dinámicas de mercado ni alcanzará sólo con redefinir los incentivos económicos para las empresas: se requieren políticas estratégicas, financiadas por el Estado nacional, diseñadas en conjunto por los gobiernos nacional y provincial, y con protagonismo local en la implementación. Tampoco ocurrirá en el marco actual de incertidumbre acerca de las formas viables de llevar a cabo esta transformación", ataja el estudio.
La propuesta de Fundar busca motrar "un camino posible para reducir, gradual pero sustancialmente, en un lapso de 11 años, el costo fiscal de este esquema de promoción y reorientar los incentivos económicos hacia la innovación y la agregación de valor".
Régimen industrial de Tierra del Fuego: buscan reducir beneficios e inversión pública
Uno de los puntos principales de la iniciativa "consiste en una reducción gradual de los beneficios económicos del subrégimen a lo largo de un período de 11 años y tiene como concepto central pasar de premiar la facturación de las empresas a premiar el agregado de valor nacional". Fundar sostiene que "al final del período de implementación la importación de insumos pagaría tanto IVA como aranceles, que hoy no se pagan, al tiempo que se removería toda restricción no arancelaria al comercio internacional". Para "prever y dimensionar los impactos económicos y sociales que podría tener la reformulación del subrégimen industrial", impulsan modelos de "simulación que estiman los efectos esperables de la propuesta sobre la actividad que se desarrolla bajo el subrégimen, con particular énfasis en el empleo, la producción, los precios y el costo fiscal".
Según esta simulación "la implementación de la propuesta de base generaría un ahorro fiscal acumulado en 11 años de aproximadamente 5.900 millones de dólares (más casi 900 millones de verdes en cada año subsiguiente). A pesar de que los resultados del modelo no son predicciones ciertas, sino sólo aproximaciones a los impactos esperables, pueden informar un abordaje responsable a la toma de decisiones de política pública en un marco de mayor previsibilidad".
Los autores aseguran que no es la única posible, pero "tiene la virtud de ser una propuesta viable, capaz de generar los recursos necesarios tanto para impulsar el desarrollo de nuevas actividades económicas como para garantizar la protección social de las y los trabajadores afectados por la transición". Otro de los ejes apunta a contar con otro enfoque a las capacidades de la provincia.
"Tierra del Fuego cuenta con una base de recursos y factores que pueden ser fortalecidos y estimulados para converger, de forma articulada y complementaria, a construir, en un período de unos 11 años, una estructura productiva basada en nuevas capacidades competitivas y con horizontes para trascender los límites que hoy implica una matriz productiva especializada en pocos rubros. Esta política debería atender tanto ejes sectoriales (turismo; economía del conocimiento; energía y petroquímica; infraestructura portuaria y polo logístico antártico; polo académico y científico, y otras actividades en complejos productivos como los de ganados y carnes y el pesquero y acuícola), como ejes transversales (desarrollo de un ecosistema emprendedor e infraestructura urbana y habitacional)".
Para lograrlo sería necesaria una "inversión pública para estimular y motorizar las nuevas actividades de aproximadamente 2.000 millones de dólares en un período de diezaños". Ese monto representa "algo menos del 40% del ahorro fiscal que podría generarse durante ese mismo período temporal con una reforma del subrégimen".
Incluyen "la inversión requerida para un programa de protección social y reconversión laboral ambicioso, que acompañe esa recomposición sectorial del empleo sería significativamente menor que el ahorro fiscal y que la inversión para el impulso de nuevas actividades". Esta etapa "demandaría entre 300 y 500 millones de dólares en un período de 11 años". Consideran que "habría margen adicional para canalizar el restante ahorro fiscal hacia políticas de desarrollo productivo en otras provincias no metropolitanas de Argentina".
A los 4.500 millones de dólares le suman otros 300 a 500 millones más provenientes de "el sector público" que debería "hacer disponibles recursos adicionales en la forma, por ejemplo, de líneas de crédito especiales, "fondeo" a la banca pública provincial y privada, garantías y avales o un fondo hipotecario para las operaciones de vivienda. En otro de los documentos, los investigadores consideran que no buscan "presentar un paquete cerrado de soluciones, sino mostrar alternativas y escenarios", porque "en una democracia vibrante como la argentina, la solución precisa para este tipo de problemas colectivos la debe encontrar la política. Contar con evidencia no implica que las decisiones sean autoevidentes: la política debe dirimir los intereses en pugna", concluyen.
"Por la naturaleza del federalismo argentino, la arena por excelencia para el debate y para alcanzar compromisos es el Congreso de la Nación. Sólo una ley permite atender el desafiante objetivo intertemporal de asegurar que el ahorro fiscal comprometido sea efectivamente canalizado a un fondo que financie, durante unos 11 años, la transformación productiva en Tierra del Fuego", apunta el estudio. Es precisamente en Diputados donde está la menor cantidad de voluntades para discutirlo.