Programa de ayuda para el pago de sueldos: cómo defenderse ante rechazos arbitrarios
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Altas fueron las expectativas que generó el Programa de Asistencia de Emergencia al Trabajo y la Producción creado por el Decreto de Necesidad y Urgencia 332/2020 a fin de brindar apoyo económico a las empresas que se han visto seriamente golpeadas a raíz de la crisis económica; siendo la más importante el otorgamiento del denominado "sueldo complementario".
Sin embargo, la implementación del régimen se realizó en forma deficiente y excesivamente progresiva.
Luego de continuos "parches" sobre los criterios técnicos, las actividades económicas comprendidas y los requisitos que finalmente delimitaron el universo de empleadores beneficiarios; sin olvidar las prórrogas trasnochadas de los plazos para realizar la adhesión formal a través del servicio web que habilitó la AFIP (Resolución 4693-E) y su fugaz re implementación desde el 14 hasta el 21 de mayo (RG 4716/20); muchas esperanzas se han visto truncadas por el sólo trascurso del tiempo y el más absoluto silencio de la administración.
A la fecha, aunque cueste creerlo, existe un gran número de empleadores que han solicitado correctamente el beneficio de ATP, cumpliendo los requisitos de ventas nominales inferiores en relación al año pasado, pero no han sido notificados ni pora probación, ni por rechazo del mismo.
Los inconvenientes no se agotan en esa mera omisión, como ha quedado plasmado en los múltiples reclamos formulados por los 24 Consejos Profesionales de Ciencias Económicas del país, que han sido recientemente recogidos en una presentación formulada el pasado 7 de mayo por la Federación Argentina de Consejos Profesionales de Ciencias Económicas, dirigida a la Administradora Federal en la cual se la exhora a implementar las medidas que sean necesarias para brindar certeza a los contribuyentes sobre la procedencia o rechazo de los beneficios y pronta resolución a una diversidad de situaciones que están frustrando el objetivo mismo que tuvo el Poder Ejecutivo Nacional al otorgar los beneficios.
La única respuesta que hasta ahora existe para canalizar esos reclamos es meramente sistémica y consiste en completar el Formulario de reclamos del Programa de Asistencia de Emergencia al Trabajo y la Producción que se encuentra disponible desde ayer en la página web Argentina.gob.ar. Sin duda se pone en tela de juicio la eficacia de esa herramienta que, hasta el momento, no ha producido respuestas concretas a los reclamos.
Frente a ese estado de perplejidad, es necesario que los contribuyentes tomen urgentes decisiones para a asignar a ese "vacío" un sentido jurídico y así poder instar en forma eficaz los mecanismos procesales que se encuentran disponibles para remover la inactividad estatal y proteger sus derechos.
La primer pregunta que se hacen los contribuyentes que no han recibido ninguna comunicación aún es cuál es el significado jurídico de esa omisión: ¿Significa que aún la autoridad competente no ha evaluado su petición y por ende la misma aún se encuentra en trámite? o ¿Acaso significa que la han evaluado negativamente?
Habitualmente, esos interrogantes son seguidos por otros: ¿Qué remedios procesales existen para instar a la administración a expedirse si aún no lo ha hecho?; ¿Qué vías recursivas tiene el contribuyente si el rechazo fue ilegítimo?
El arma más fuerte que tiene la administración contra el administrado en el procedimiento administrativo es el silencio, la demora, la inercia, la inexpresividad: Frente a las urgencias empresariales o privadas, el lento pero inexorable transcurso del tiempo sin que se produzcan los necesarios pasos o etapas del procedimiento hacia una resolución final, o sin que luego de ésta se resuelvan los recursos administrativos, produce un efecto profundamente lesivo al derecho del administrado.
El ordenamiento jurídico, no le otorga a esa inacción un único sentido jurídico.
Por el contrario, las leyes vigentes le otorgan al administrado el poder de asginar a esa inactividad un sentido que bien puede ser positivo, como negativo.
Veremos seguidamente, que es el contribuyente quien tiene la facultad de asignar uno u otro sentido al decidir articular en forma tempestiva –con el debido asesoramiento previo de los pros y contras de cada alternativa- los diversos procedimientos que receptan las Leyes 19.549 y 11.683, que regulan respectivamente el Procedimiento Administrativo y Tributario en el ámbito Nacional.
El principio general es que la Administración tiene obligación de expedirse fundadamente, sustentando la decisión en los hechos y antecedentes del caso concreto y el derecho aplicable, procurando cumplir con la finalidad que resulta de la norma que le otorgó competencia (conf. arts. 1 y 7 de la LNPA).
Por lo tanto, si no lo hiciere en un término razonable –que en este caso estaba dada por los plazos para realizar la liquidación y depositar los haberes a la nómina de trabajadores tanto en el mes de abril como en el mes de mayo-, el contribuyente puede bien interpretar que su petición aún está pendiente de resolución; situación que puede ser remediada a través de dos vías diferentes de defensa positiva: a) una en vía administrativa, la reclamación en queja y; b) otra en vía judicial, el amparo por mora de la administración.
Ambos institutos procesales, tienen en común que sirven para la defensa del particular frente a la inacción o la demora administrativa y su objetivo es la realización o corrección del trámite omitido o defectuosamente realizado; en tanto –como veremos luego- el silencio o denegación tácita no procura solucionar en cuanto al fondo la conducta omisiva (esto es, obligar a resolver) sino sólo posibilitar la continuación del trámite en otras instancias, dando por fracasada la anterior.
La reclamación en Queja es el remedio previsto en el artículo 71 del Decreto Reglamentario de la Ley de Procedimientos Administrativos Nro. 19.549 y permite al administrado acudir ante el inmediato superior jerárquico –de la dependencia que debía pronunciarse- en caso de defectos de tramitación e incumplimiento de los plazos legales o reglamentarios en que se incurre durante el procedimiento. En el caso del Régimen bajo análisis, la queja debería tramitar por ante la Secretaría de Presidencia en la esfera de la cual actúan los organismos que a los cuales el DNU 332/20 ha otorgado diversas competencias.
Tanto si la omisión de resolver sobre la procedencia fuese imputada a la Jefatura de Gabinete de Ministros (a quien el artículo 5º del DNU 332/20, le ha asignado la decisión sobvre la procedencia y alcance de los pedidos de acogimiento a los beneficios contemplados por el Decreto, previo dictament fundado del Comité de Evaluación); como si lo fuera a la AFIP (organismo al cual se le ha asignado el deber de comunicar la admisión o rechazo de los beneficios solicitados), es el Poder Ejecutivo Nacional quien debiera resolver la queja. Cabe recordar que la AFIP es un ente autárquico que actúa descentralizadamente, pero que no posee independencia absoluta del Poder Administrador Central (Procuración del Tesoro, Dictámenes 239:026 y 249:700).
Por su parte, el amparo por mora está previsto como remedio procesal genérico contra la desidia de cualquier autoridad administrativa en el artículo 28 de la Ley de Procedimientos Administrativos y, como un remedio específico contra la mora de la Administración Federal de Ingresos Públicos, en el artículo 182 de la Ley de Procedimiento Tributario.
Este instituto, permite al que fuere parte en un expediente administrativo solicitar judicialmente –ya a un Juez con competencia en lo contencioso administrativo, ya al Tribunal Fiscal de la Nación- que se libre orden de pronto despacho. Dicha orden es procedente cuando la autoridad administrativa ha dejado vencer los plazos fijados para la normal sustanciación del trámite o, en caso de no existir éstos, hubiere excedido los plazos razonables sin emitir el dictamen o la resolución de mero trámite o de fondo requerida por el administrado.
En el caso del régimen de ATP, los plazos razonables se encuentran claramente excedidos por el mero vencimiento de aquéllos términos que el empleador debe cumplir con respecto a la liquidación y pago de haberes; razón por la cual esta es una alternativa actualmente disponible, aunque cabe advertir que el interesado tendrá que sortear airosamente los inconvenientes que hoy suponen las ferias extraordinarias dispuestas por la Acordada 6/2020 de la Corte Suprema de Justicia de la Nación -y sus respectivas prórrogas conforme Acordadas 8/2020, 10/2020, 13/2020 y 14/2020- y por el TFN mediante Resoluciones 13/2020 y 17/2020.
Asimismo, el contribuyente también puede asignar a la inactividad un sentido negativo e interpretar que su petición ha sido denegada; para lo cual debe acudir a la institución del silencio. La regulación legislativa y reglamentaria referente al silencio administrativo tiende precisamente a evitar que por tal actitud omisiva los particulares sean privados de tutela judicial y por ende, el art. 10 de la Ley de Procedimientos Administrativos, establece una ficción en beneficio del interesado, en virtud del cual se considera desestimada (silencio negativo) la solicitud de aquél, cuando la administración incumple el deber que tiene de resolver y se dan los demás requisitos exigidos por el artículo 31 de dicha ley.
Finalmente, si el solicitante logra obtener una decisión fundada de la administración y esta fuese un rechazo arbitrario –por ejemplo por considerar erróneamente las ventas-, deberá articular los diferentes recursos previstos en ambos ordenamientos, que difieren según cuál sea la autoridad que se pronuncie.
Si se tratase de actos emanados de la Jefatura de Gabinete, deberá acudir bien por reconsideración y/o jerárquico (artículos 84 y 89 del Decreto 1759/72).
En este punto, es necesario tener en cuenta que actualmente, los plazos administrativos se encuentran suspendidos, atento que el Decreto 458/2020 (B.O. del 11/05/2020), dispuso la prórroga de la suspensión dispuesta por el Decreto Nro. 298/20, hasta el 24 de mayo de 2020, inclusive –sin perjuicio de la validez de los actos cumplidos o que s ecumplan-. Es decir que, el contribuyente podría articular los recursos a través del sistema virtual de Trámites a Distancia, pero no correrán en contra de la administración los plazos para resolver, sino después de dicha fecha o sus eventuales extensiones.
Si, en cambio, el acto denegatorio fuese emanado de la AFIP, el afectado podría interponer el recurso de apelación ante el Director General que prevé el artículo 74 del Decreto 1397/79 –reglamentario de la Ley Nro. 11.683 de Procedimiento Tributario-.
Existen, por ende, una gran variedad de mecanismos procesales en las Leyes 19.549 y 11.683 para salir del estado de perplejidad –que no son excluyentes y que incluso admiten su articulación simultánea- que los afectados deberían articular para preservar sus derechos.
María Eugenia Bianchi
Estudio Bertazza, Nicolini, Corti y Asociados