Presupuestos fantasma: la costumbre de puentear al Congreso para subir el gasto

El Presupuesto en el Congreso tendrá la semana próxima un aditamento especial, ya que por primera vez su presentación no estará a cargo de un ministro de Economía sino de un presidente que, también en un caso único en la historia argentina, es economista de profesión.

Desde 1994, estas iniciativas se elaboran y presentan en base a la disposición de la Constitución Nacional de ese año -que establece en la Jefatura de Gabinete la responsabilidad presupuestaria- y de la ley 24.156 de Administración Financiera, que sistematizó una estructura caracterizada por décadas por sus falencias en materia de ordenamiento e información.

Pero esa ley admitía implícitamente que la estructura administrativa seguiría jaqueada por una realidad política y económica cambiante, que obligaría a retocar periódicamente las leyes de Presupuesto con una premura que requeriría de medidas por fuera del Poder Legislativo. O para decirlo de otro modo, sería inviable en la Argentina una modalidad a la estadounidense, en la que el famoso "shut down" implica el cierre de toda la Administración Federal hasta que el Congreso apruebe una ampliación presupuestaria.

Ese reflejo presupuestario de la realidad cambiante de la Argentina es más vieja de lo que se supone y se remonta nada menos que hasta los tiempos de la Revolución de Mayo. "La pulseada entre poderes ejecutivos y legislativos por el manejo de los fondos públicos proviene de nuestra cuna como Nación", explicó a iProfesional Gustavo Sibilla, director de Investigaciones de la Asociación Argentina de Presupuesto y Administración Financiera Pública (ASAP).

Presupuesto: más de dos siglos de conflicto

"Ya el Cabildo de Buenos Aires en 1810 había firmado con celo en el Acta del 25 de Mayo su preeminencia fiscal sobre la Junta Provisoria de Gobierno que acababa de crear; sin embargo, a los pocos días esa Junta ya estaba introduciendo nuevos impuestos y abriendo apenas el primer episodio de un larguísimo conflicto institucional que aún sigue irresuelto", completó Sibilla.

En la actualidad, la ley 24.156 le otorga al Poder Ejecutivo dos herramientas: las decisiones administrativas de la Jefatura de Gabinete y los Decretos de Necesidad y Urgencia, suscriptos por el presidente, el jefe de Gabinete y todos los ministros.

Pero el DNU no es una originalidad de estos tiempos ya que, con otra denominación, data de la época de la Presidencia de Domingo Faustino Sarmiento.

Al respecto, Sibilla señaló que en 1870 se sancionó la primera ley de Contabilidad Nacional (la 428), pero que más allá de establecer limitaciones para lo créditos presupuestarios, "los poderes ejecutivos siempre encontraron la forma de burlarlos".

"El mecanismo más notorio para hacerlo era a través de los llamados ‘Acuerdos de Ministros’, que no eran otra cosa que un decreto presidencial acompañado por la firma de todo el gabinete. Entonces, cualquier semejanza con los DNU posteriores a la reforma constitucional de 1994 es un reflejo de la continuidad del problema", enfatizó.

Es decir que, con denominaciones diferentes, la intromisión del Poder Ejecutivo en una cuestión tan propia del Legislativo como es la autorización de gastos del Presupuesto atraviesa la mayor parte de la historia argentina.

Entre los motivos que llevan a las constantes modificaciones, está el de la inflación real, que en la mayoría de los casos superó a la proyectada en la elaboración del Presupuesto, lo que obligó a ampliar las partidas originales.

En el siglo XXI se sumaron los cambios en la Administración Pública Nacional, con equipos de gobierno que oscilaron entre 8 y 23 ministerios, un número también variable de secretarías y, ya fuera de la APN de no tener fondos fiduciarios en 1994 hasta llegar a contar con 29 en 2023.

Mauricio Macri y Alberto Fernández, entre los que más modificaron el Presupuesto

Y para completar, están los cambios de gobierno, una cuestión natural en cualquier democracia del planeta (todos los gobiernos asumen con un presupuesto ya sancionado y en ejecución) que se torna problemática en un país con políticas tan oscilantes.

Eso se refleja en que entre los más altos porcentajes de modificación están los años iniciales de la Presidencias de Mauricio Macri, Alberto Fernández (aunque en este caso, también con una ley) y Javier Milei.

Desde 1994 hasta el presente las modificaciones presupuestarias a través del PEN (sólo una vez, en 2020, se hizo por medio de una ley del Congreso) no solo no constituyeron una excepción, sino que su importancia fue creciente.

En los primeros ocho años, coincidentes con la vigencia de la ley de Convertibilidad, el promedio anual de modificaciones presupuestarias fue del 4% de los créditos originales.

Del 2002 al 2015, en las Presidencias de Eduardo Duhalde, Néstor Kirchner y Cristina Fernández de Kirchner, ese promedio anual se quintuplicó, en las de Macri y Fernández trepó al 31% y en lo que va del primer año de Milei al récord de 134,9%.

El más alto es el más bajo: el gasto de Javier Milei

El porcentaje de la gestión Milei desentona tanto por su nivel como por el hecho de tratarse de un presidente que hace del equilibrio fiscal un postulado innegociable.

Pero, aunque nominalmente es el más alto, a su vez es uno de los pocos que representa un recorte en términos reales, ya que el Presupuesto vigente es una prórroga de uno sancionado a fines de 2022, en base a una pauta inflacionaria del 60% que en nada se reflejó en los hechos de un 2023 con un alza de precios del 211,4%.

La suma de las modificaciones que el Poder Ejecutivo realizó a los 31 presupuestos desde 1994 hasta el presente alcanza al 689,9%, nada menos que el equivalente a más de siete presupuestos "fantasmas" que no pasaron previamente por la autorización legislativa.

Pero ese porcentaje podría aumentar, si se tiene en cuenta que en lo que resta de 2024 los gastos y recursos vigentes dejan como resultado un déficit financiero de $7,6 billones que habrá que adecuar con el propósito oficial de terminar el año en equilibrio.

Datos para tener en cuenta, no solo para el proyecto que presentará Milei el lunes próximo sino para todos los que se ejecuten en el futuro.