El debate tras el fallo de la Corte sobre el IVA: ¿el Gobierno ya no podrá decidir sobre bajas de impuestos?

La alarma se encendió tras el fallo de la Corte Suprema que obligó compensar a la provincia de Entre Ríos por la reducción de fondos como la eliminación del IVA a determinados alimentos, aumento del mínimo no imponible de Ganancias y exenciones al Monotributo.

Juristas, economistas, polemistas de redes sociales y público en general comenzaron a interrogarse sobre los alcances de un fallo que, para algunos, implica un avance del Poder Judicial sobre una temática privativa del Gobierno, como es la alteración de alícuotas para impuestos.

Se llegó a debatir, incluso, sobre la creación de un precedente por el cual prácticamente quedaría "prohibido" bajar impuestos en el país.

El problema comenzó cuando, tras el resultado electoral de las PASO, el presidente Mauricio Macri dictó dos decretos en los que determinó una baja en las alícuotas del IVA de ciertos productos y estableció exenciones al monotributo hasta fin de año.

Algunas provincias fueron a la Corte Suprema para cuestionar esas normas porque consideraron que se afectaban sus fondos coparticipables. El máximo tribunal, a través de una medida cautelar, le dio la razón a la provincia de Entre Ríos y le ordenó al Estado nacional que le transfiera a la provincia la cuota de coparticipación que hubiera correspondido sin ese decreto.

Para algunos de quienes apoyaron el fallo, la parte cuestionable por parte del Gobierno fue la de haber tomado la medida por decreto y sin la anuencia del Congreso, pero otros plantearon que Macri se había excedido también en la cuestión de fondo. Es decir, en incidir indirectamente en la recaudación impositiva de las provincias al bajar un impuesto coparticipable.

Llegado a ese punto, se empezaron a plantear las preguntas fundamentales del debate: ¿hasta dónde llega el poder discrecional del Poder Ejecutivo? ¿Se trata de una decisión de política económica y por lo tanto no judicializable?

Por otra parte, ¿sólo el Estado nacional se debe ver afectado cuando decide reducir un impuesto coparticipable? Y, de esta manera, ¿se judicializará cada decisión de índole impositiva si afecta a alguna provincia? ¿Cualquier decisión en materia de impuestos debe pasar por el Congreso?

Cuestionamientos de forma y de fondo

Hay que tener en cuenta que si, por ejemplo, baja la masa coparticipable por una caída en la recaudación general, las provincias van a recibir menos dinero. Pero los especialistas explican que en ese caso es claro que no hay posibilidad de judicialización del tema, porque el origen de la caída en los ingresos es exógena a la regulación sino que depende de la coyuntura económica.

La postura de las 15 provincias que fueron a los tribunales, y apoyada por varios abogados constitucionalistas, indica que el Gobierno nacional (que cobra el impuesto y luego reparte) no puede aumentar o alterar porcentajes de manera unilateral.

Tampoco podría quitar conceptos de la masa coparticipable. Es decir, si el Poder Ejecutivo Nacional bajó la masa coparticipable a la mitad, en términos reales afecta a las provincias y podrían reclamar judicialmente.

El debate, en este último punto, se centra en determinar si cada movimiento de alícuotas debería tener el mismo trabajoso circuito de aprobación por ambas cámaras del Congreso y por todos los legisladores para surtir efecto.

En este punto, el tiempo podría jugar en contra de la decisión gubernamental y transformarse en una decisión de cumplimiento imposible, más aun, teniendo en cuenta que la Constitución Nacional tiene una cláusula transitoria para el dictado de una nueva ley de coparticipación que venció hace 23 años.

En lo que refiere a la cuestión de fondo, hubo planteos de juristas en el sentido de que el fallo de la Corte malinterpreta el sentido de la coparticipación al entenderla como un derecho de las provincias a recibir una suma fija de dinero.

¿Un caso de federalismo en riesgo?

Según explica el abogado Pedro Caminos, "la coparticipación está concebida para distribuir entre la nación y las provincias lo que se recauda en concepto de ciertos impuestos. Esos impuestos los recauda la nación. Es una competencia propia de la nación crearlos, extinguirlos y determinar su alcance. Así, define a los hechos imponibles y las alícuotas".

De acuerdo a la Constitución Nacional, es su potestad en forma exclusiva y sin intervención de las provincias y además puede crear exenciones e, incluso, darle a un impuesto una asignación específica.

"Ningún artículo de la Constitución les da a las provincias facultades en el sentido de incidir en la política tributaria. El art. 75.2 CN sí crea un mecanismo de concertación, que requiere participación y acuerdo para determinar cómo se distribuye la masa coparticipable", indica Caminos.

"Pero de ahí no se puede inferir un derecho de las provincias a fijar conjuntamente con la nación la política tributaria nacional", agrega el especialista.

Luego remarca que no es un caso en el que pueda plantearse una lesión al principio del federalismo, sino que es un caso de división de poderes. La Nación no avanzó sobre competencias o recursos provinciales. En todo caso, el Poder Ejecutivo avanzó sobre competencias del Congreso.

La pregunta que tenemos que hacernos es la siguiente: si en vez de haber sido tomada por decreto, la decisión la hubiera tomado el Congreso, ¿diríamos igual que afecta el federalismo?

"Si afirmamos ahora que este caso es uno de federalismo, el día de mañana vamos a exigir acuerdo de todas las provincias para cada cambio que el Congreso quiera hacer en una ley tributaria", enfatiza.

En la línea de argumentación opuesta, el constitucionalista Andrés Gil Domínguez sostiene que el fallo tutela efectivamente el federalismo de concertación económico que constituye la base del sistema republicano y federal de gobierno previsto por la CA.

"Disminuir por decreto las alícuotas del IVA y del impuesto a las ganancias desconoce el régimen constitucional de la coparticipación de impuestos el cual descansa sobre el principio de integralidad de la masa de impuestos coparticipables, el carácter concertado de la materia que impide modificaciones unilaterales y la intangibilidad de los recursos provinciales sin que medie el consentimiento de las provincias", agrega el abogado.

Asimismo, Gil Domínguez criticó la postura del voto minoritario de Carlos Rosenkrantz, quien sostuvo que las provincias no tienen legitimación procesal para impugnar normas federales que unilateralmente retraen la recaudación de recursos coparticipables y apoyó a la mayoría porque "existe un objetivo peligro en la demora puesto que la retracción unilateral de recursos impacta de forma inmediata en el presupuesto provincial en ejecución y en el goce de los derechos de sus habitantes".

"El federalismo de concertación implica la unión del Estado y las provincias en objetivos comunes que impiden la modificación o derogación unilateral por cualquiera de las partes de lo acordado en garantía de los principios de buena fe y lealtad federal", enfatiza.

Ahora llega la otra parte de la sentencia, que es la del cumplimiento. En ese punto, el ministro de Justicia de la Nación, Germán Garavano, puso en dudas cómo se hará efectiva la decisión de la Corte.

"Se verá de qué manera se puede cumplir, el fallo no es claro en cuanto al alcance operativo. Algunas de estas medidas como el no IVA en una serie de productos, no son fáciles de evaluar en su dimensión económica y qué impacto tienen", indicó.

"Esta medida se hizo por fuera del marco constitucional", insistió Garavano. 

Luego, garantizó que el Gobierno va a cumplir con el fallo aunque aclaró que la decisión de la Corte es "una medida cautelar, que busca preservar los ingresos que reciben las provincias que litigaron, que son quince".

"Es un fallo que rompe la tradición de la Corte de no tomar este tipo de decisiones en fechas tan próximas a un proceso electoral. No estaba clara la urgencia de hacerlo", concluyó el funcionario.

En este contexto, funcionarios del Gobierno le pidieron a la Corte Suprema que convoque a una audiencia pública para determinar la forma de cumplimiento del fallo porque la sentencia "omite cualquier referencia al modo en que debe implementarse la cautelar impuesta". La fecha de la audiencia, en la que intervendrán las quince provincias afectadas, se dará a conocer en los próximos días.