Coparticipación federal: las penas son de las provincias, las vaquitas de la Nación

"Las penas son de nosotros, las vaquitas son ajenas" reza la letra de la canción "El Arriero" del inmortal Atahualpa Yupanqui.

Dicen los estudiosos que se trata de una de las primeras canciones con contenido de protesta ante un escenario de injusticia social.

Inspirada en un ocasional encuentro entre Yupanqui y un peón que arreaba la hacienda, la canción reflejaba el sacrificio del trabajador (las penas) para el beneficio del dueño de los recursos (las vaquitas), constituyendo una suerte de manifiesto contra el sistema de explotación del obrero rural de aquellos años en las zonas de campo.

Esta breve introducción viene a cuenta de que podrían utilizarse los versos de este himno folklórico para representar la injusta situación que experimentan las provincias en cuanto a la coparticipación de los recursos tributarios y la falta de correspondencia fiscal existente entre esos recursos y los gastos provinciales. Incluso pueden replicarse los mismos argumentos en la relación Provincias – Municipios para demostrar que en lugar de un verdadero federalismo de concertación, nuestro país padece de un federalismo de imposición donde actúan una Nación con recursos que asiste discrecionalmente a las provincias y municipios por los significativos déficits presupuestarios que provocan sus altos niveles de gasto público.

Recientes indicadores de correspondencia fiscal muestran que mientras la Nación cuenta con el 74% de los recursos para afrontar el 55% de los gastos públicos, las provincias obtienen el 22% de los recursos frente a un 37% de gastos, en tanto que los municipios tienen un 4% de recursos con los que hacer frente a un 8% de gastos.

El federalismo argentino, al amparo del artículo 1º de la Constitución Nacional, implica que coexisten territorialmente estos tres niveles de gobierno con potestades de diversa naturaleza. En lo tributario, el propio texto de la carta magna reconoce potestades propias y concurrentes de la Nación y las provincias, en tanto el artículo 121º dispone que éstas conserven todo el poder no delegado a la primera.

Es así que las provincias delegaron a la Nación competencias tributarias en los artículos 4º y 75º incisos 1, 2 y 3 de la Constitución, siendo estas potestades expresas y limitadas, aunque por imperio del artículo 31º son supremas respecto a los órdenes jurídicos de las provincias.

El laberíntico mecanismo de coparticipación federal de impuestos vigente es la expresión más cabal del federalismo de imposición. La calificación de "laberíntico" no es una cuestión peyorativa; se trata de una realidad admitida hasta por la propia Comisión Federal de Impuestos en un documento técnico mediante el cual esquematiza como se reparte el dinero recaudado por impuestos.

Además, el mecanismo de coparticipación puede calificarse de arcaico, ya que proviene de 1988, época en los que guarismos de correspondencia fiscal eran mucho más equilibrados: la Nación tenía el 69% de los recursos y el 63% de los gastos, las provincias tenían el 26% de los recursos y el 30% de los gastos y, finalmente, los municipios tenían el 5% de los recursos contra el 7% de los gastos.Argentina debió tener una nueva ley de coparticipación federal de impuestos desde hace casi veinticinco años y los conflictos judiciales entre la Nación y las jurisdicciones provinciales sobre el tema parecen ser una mera excusa para no revisar un esquema que hoy no es eficiente porque no incentiva a las provincias a mejorar la recaudación propia, exacerba las desigualdades existentes y no sanciona los déficits y endeudamientos subnacionales. Además, potencia la dependencia de las provincias respecto del gobierno nacional y quita transparencia a la gestión gubernamental por la discrecionalidad en los aportes nacionales.A grandes rasgos, el reparto actual del dinero proveniente de los impuestos es el siguiente: un 38,14% para la Nación, un 56,66% para las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, un 4,2% se destina a Tierra del Fuego y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires por normas particulares, y un 1% restante, para el fondo de Aportes del Tesoro Nacional (los famosos ATN) a las provincias, gestionado por el Ministerio del Interior.

Claro que el escenario descripto no es justificativo para la siempre creciente y ya desmedida angurria fiscal pero la realidad es que tanto provincias como municipios tienen que recurrir permanentemente a los tributos para obtener más recursos para afrontar los déficits de sus presupuestos en un contexto en el que la presión tributaria es asfixiante y letal para los contribuyentes en regla.

De suyo, las provincias y municipios no pueden hacerse con recursos provenientes de la emisión monetaria, del endeudamiento o de la venta de bienes estatales por restricciones legales o de acceso a mercados financieros a costos razonables. Ergo, la variable de ajuste en la columna de recursos siempre son los tributos.

Durante el gobierno de Mauricio Macri y en ocasión de implementar la Reforma Tributaria de la Ley 27.430, se demonizó contra el impuesto sobre los ingresos brutos, principal recurso de las provincias, a tal punto que el acuerdo entre la Nación y las provincias conocido como Consenso Fiscal procuró mutar a dicho tributo en uno técnicamente mucho menos nocivo como es un impuesto provincial a las ventas que alcanzaba únicamente a la etapa de comercialización. Lo lamentable es que se sabe como terminó el Consenso.

Ingresos Brutos fue, es y será un impuesto criticado desde su nacimiento. Nadie desconoce hoy todas las distorsiones económicas que provoca, pero representa el 75% de los ingresos de propia jurisdicción para las provincias. Además, como dice el tributarista Luis M. Salas, ingresos brutos "es lo que les quedó a las provincias luego de que la Nación se cansara de transgredir la separación de fuentes de la Constitución Nacional".

Igualmente demonizados, el impuesto nacional sobre los débitos y créditos bancarios y el impuesto provincial de Sellos, tuvieron suerte dispar durante la Reforma: mientras el primero fue levemente atemperado en sus efectos, el segundo estaba destinado a desaparecer, con lo cual, dada su importancia relativa (entre un 8 y un 12%) representaba otro gran peligro para las finanzas provinciales.

Lo expuesto no hace otra cosa que resaltar la endeble posición de las provincias (y por ende de los municipios) frente al dominio económico de la Nación en cuanto al reparto de recursos y gastos, que hasta influye en la política fiscal del Gobierno.

Obsérvese sino que los tributos de creación reciente (v.gr impuesto PAIS) o los que aumentan alícuotas (Bienes Personales, Derechos de Exportación), reparten muy poco o nada a las provincias y si hubieren algunas bajas, éstas siempre son en los impuestos coparticipables más importantes (v.gr. IVA, Ganancias).Resulta imperativo entonces contar con una nueva ley de coparticipación federal de impuestos que resuelva la falta de correspondencia fiscal pero que actúe además como freno a la voracidad de los fiscos. No solo ello, el mecanismo de coparticipación debe ser eficiente y equitativo para promover el desarrollo económico armónico del país en su conjunto, eliminando las asimetrías reales. Caso contrario, las penas seguirán siendo de las provincias y las vaquitas seguirán siendo de la Nación.

Diego Andrés Colazo

Contador Público Nacional

Especialista en Tributación