Reformas en los sistemas tributarios: expertos dan las claves

Se suele afirmar que un sistema tributario es un conjunto de tributos vigentes en un país y en un momento determinado.

Al hablar de un sistema tributario hay que considerar siempre la realidad en el cual se aplica . Por eso se dice que por un lado existe un limite espacial, debido a que el mismo se aplica a un país concreto y por el otro un limite temporal ya que rige en una época determinada, es decir sigue al tiempo.

Desde ya que la palabra sistema implica armonía entre los impuestos entre sí y entre los objetivos fiscales y extrafiscales del estado.

Por su propia definición sistema implica que existan distintos elementos, que haya un enlace entre los mismos, un orden o forma específico, objetivos preestablecidos y comunes.

Por eso la mayoría de la doctrina afirma que llegar al sistema tributario es el ideal, pero lo que se tiene son regimenes tributarios, los cuales en muchos paises se caracterizan por la imprevisibilidad, el cambio permanente y reformas tributarias con el unico fin recaudatorio.

Algunos de los principios que debería respetar un sistema tributario ideal son:- Justicia y equidad en el conjunto de tributos (equidad horizontal y vertical).

- Estabilidad que sea previsible y brinde seguridad jurídica.

- Neutralidad vale decir promover la economía, no afectar decisiones de los agentes económicos.

- Suficiencia para solventar funciones y servicios públicos.- Simplicidad comprensibles y fáciles de aplicar.

- Certeza es decir normas claras y precisas.

- Economicidad por la relación recaudación con los costos de administración del sistema.Cada uno de estos principios tiene mayor preponderancia en las reformas tributarias que encaran los paises, y muchos de los mismos han ido variando con el paso de los años, dando mayor o menor preponderancia.

La Reforma Tributaria por definición consiste en la modificación de la estructura de uno o varios impuestos o del sistema tributario para mejorar su funcionamiento para la consecución de sus objetivos.

Cada vez que se proponga una reforma fiscal deben existir ciertos elementos o pasos a seguir, los cuales son recomendables para su éxito y aplicación.

En primer lugar, la propuesta de reforma fiscal debe contar con una descripción sistema impositivo ideal propuesto, es decir que se pretende hacer y a donde se pretende llegar con la reforma.

Es clave realizar un muy buen diagnóstico del sistema vigente. Al respecto en un trabajo de titulado Política Tributaria ¿Qué Gravar, Cómo Gravar, Qué Objetivos debe Procurar el Sistema Tributario? de Santiago Diaz de Sarralde Miguez se realiza una diagnostico de la situación fiscal de América Latina y el Caribe.

Se concluye de que existe presión fiscal relativamente baja el 22,8% del PIB, 11,5% menos que la OCDE -2015. Sin embargo existen grandes diferencias entre países en niveles de tributación (oscilan entre un 12,4% en Guatemala y 13,7% en la República Dominicana hasta un 32,0% en Brasil, 32,1% en Argentina y 38,6% en Cuba)

Hay en la región una mayor dependencia de la imposición indirecta (casi el 50% del total) y de la tributación sobre la renta de las sociedades que la OCDE.

Por otra parte hay una menor participación de la imposición sobre la renta personal (8,8% del total, 24% en la OCDE) y cotizaciones sociales (16,4% frente al 26,2%)

Se destaca la elevada desigualdad en la distribución de los ingresos y escasa capacidad redistributiva de la política fiscal (en la OCDE la desigualdad -Índice de Gini del 0,47- se ve reducida un 36%; en ALC un 6% -partiendo de un Índice de Gini del 0,5-).

También se alerta de la alta informalidad (un 41% frente al 17% de la OCDE), elevada evasión, especialmente en el impuesto sobre la renta de las personas jurídicas.

Según el último estudio publicado de CEPAL la evasión en la región es del 6,7% del PIB.

Todo ello produce un alto impacto de la erosión de las bases imponibles y el desplazamiento de los beneficios para evitar la tributación.

Por otra parte se destacan los elevados gastos tributarios (en torno a un 30% de la recaudación potencial).En el documento sintéticamente se dice hay que partir de la economía, luego ver gasto público. De esta forma se deberán determinar los ingresos públicos y los impuestos. Alli se afirma el papel fundamental impuesto a la renta personal como mecanismo para reducir la desigualdad.

Entiendo que siempre cuando se analiza el sistema tributario se debería analizar en forma conjunta el gasto publico del pais y también lo que se conoce como gastos tributarios, vale decir el monto de ingresos que el Estado deja de percibir al otorgar un tratamiento impositivo que se aparta del establecido con carácter general en la legislación tributaria con el objetivo de beneficiar a determinadas actividades, zonas o contribuyentes (ejemplos exenciones, deducciones de la base imponible, alícuotas reducidas).

Es muy importante estimar los gastos tributarios para aportar transparencia a la política fiscal, medir el potencial del sistema tributario y el desempeño de la administración.

En el gasto publico al igual que en los gastos tributarios se torna imprescindible revisar en formar permanente la eficiencia del mismo y proponer las correcciones necesarias, siendo clave la transparencia de los mismos.

Estoy convencido que una de las formas de ser mas eficientes en estos aspectos es transparentar los mismos ya que ello es el mejor aliado para luchar contra uno de los principales males que es la corrupción.

Resalto un reciente trabajo titulado "La Lucha contra la corrupción en el Estado" donde se dice que ningún país es inmune a la corrupción. El abuso de la función pública para beneficio propio merma la confianza de la población en el gobierno y las instituciones, socava la eficacia y la equidad de las políticas públicas y malversa el dinero de los contribuyentes originalmente destinado a escuelas, carreteras y hospitales.

Allí se analizó más de 180 países y lo interesante del estudio es que se concluyó que los países más corruptos recaudan menos impuestos, ya que la gente paga sobornos para eludirlos, por ejemplo mediante lagunas tributarias concebidas a cambio de coimas. Además, cuando los contribuyentes creen que el Estado es corrupto, la evasión impositiva se hace más probable.

En el estudio se dice que, globalmente, los gobiernos menos corruptos recaudan 4% más del PIB en ingresos tributarios que los países en el mismo nivel de desarrollo que tienen los niveles más altos de corrupción.

Comparto totalmente este análisis señalando que enfrentar a la corrupción constituye un reto que requiere perseverancia en muchos ámbitos, pero que sin dudas tiene enormes dividendos más alla lógicamente del ámbito tributario.

Es clave como alli se dijo la voluntad política de ello, un constante fortalecimiento de las instituciones para promover la integridad, la mayor transparencia, la rendición de cuentas y cooperación internacional. En segundo lugar para realizar una reforma tributaria es clave efectuar una comparación del sistema vigente y el que se pretende llegar con la reforma.Luego hay que análizar los pasos para llegar al sistema ideal propuesto.

Tambien es clave en todo el proceso de reforma conocer las causas de la evasión3 tributaria, ya que sólo así se podrá afrontar una estrategia para su combate, la cual podrá incluir propuestas de reformas tributarias.

En este tema se destaca la gravedad de la evasión tributaria existente hoy en América Latina y asimismo la elevada desigualdad en la distribución de los ingresos, remarcando la escasa capacidad redistributiva de la política fiscal.

En muchos países no existe una tarea institucionalizada y sistematizada de estimación de la evasión, con adecuada periodicidad y publicidad de los resultados.

Como siempre lo afirmo es mejor hacer estudios sectoriales de evasión o comparados que estudios globales de incumplimiento, ya que los estudios sectoriales permiten determinar que contribuyente o sector evade y las maniobras utilizadas para ello.

Respecto a las propuestas de reformas tributarias uno de los trabajos mas relevantes del tema es el Informe Mirlees.

El Instituto de Estudios Fiscales británico (IFS, en sus siglas en inglés) encargó en 2006 al premio Nobel de Economía James Mirrlees el diseño de un sistema tributario óptimo.

Se le encomendó identificar las características de un buen sistema de impuestos para una economía abierta del siglo XXI y sugerir cómo el sistema impositivo británico, en particular, podría reformarse para aproximarse a ese ideal.

Durante más de cuatro años, el profesor Mirrlees se rodeó de los mejores académicos en temas tributarios. Creó un comité formado por nueve miembros bajo su liderazgo. Celebró multitud de reuniones en Londres y en Oxford en las que participaron hasta 60 expertos organizados en grupos de trabajo reducidos. El resultado fue un voluminoso informe que presenta una serie de recomendaciones fiscales como un "ideal al que tender.

En el mismo se destacan como objetivos de un buen sistema tributario los siguientes:

- Eficiencia económica.

- Equidad.

- Disminución de los costes de administración y cumplimiento.

- Transparencia.

Respecto a los rasgos característicos de los tributos se dijo que debían caracterizarse por la neutralidad, simplicidad y estabilidad.

Luego el informe pasa a detallar cada uno de los tributos y sus principales características.

Respecto al Impuesto sobre la renta personal el mismo debería ser coherente con cotizaciones seguridad social con alicuotas progresivas y simples de no más de dos o tres tramos aplicable a todas las rentas.

Con relación al impuesto sobre la renta de sociedades debería respetar el principio país de origen, deducción fondos propios, alineamiento adecuado de los tipos para evitar distorsiones y deducciones gastos comprobables en la base imponible para las pequeñas empresas.

Con relación a la Imposición Indirecta se propone impuestos tipo IVA sobre todo el gasto de consumo y eximir gasto en bienes y servicios intermedios usados por empresas.

Propone eliminar exención de servicios financieros, aplicar alicuotas uniformes debiendo evitarse las reducidos y las exenciones.

Respecto a los Impuestos a los consumos específicos se recomendó que se sigan utilizándose por su función regulatoria y recaudatoria.

Un capítulo importante del informe se dedica a la Imposición Medioambiental esto es utilizar el sistema impositivo para corregir externalidades medioambientales, igualación y estabilidad de los precios de emisiones de los gases efecto invernadero y establecer un gravamen a la congestión del tráfico en lugar de uno sobre los carburantes.

Con relación a los Impuestos a la riqueza y transferencias de riqueza el informe propicia eliminar el impuesto sobre el patrimonio personal, y aplicar los impuestos sobre el valor del suelo.

Asimismo propicia establecer un impuesto sobre las transferencias de riqueza inter vivos y mortis causa.

Finalmente sugiere no aplicar impuestos que gravan transmisiones patrimoniales incluidos los de transacciones financieras.

Como vemos el tema de sistemas tributarios y propuestas de reformas tributarias es de extrema complejidad con múltiples variables a analizar las cuales varían en cada país y en cada momento del tiempo.

Por ello quiero destacar la importancia de evitar repetir errores de muchos países que sin mayor análisis traspolan reformas tributarias que pueden haber dado resultados en otras latitudes, pero en nada pueden ayudar al país bajo análisis.

A todo lo dicho, considero clave trabajar por la simplicidad de la estructura tributaria ya que esta claro que los sistemas tributarios complejos favorecen la evasión y la elusión, porque crean incertidumbre respecto de los alcances de las normas tributarias, elevan los costos de fiscalización, aumentan los costos de cumplimiento y se multiplican las fórmulas o mecanismos de evasión y elusión.

Las modernas tecnologias, sin dudarlo, son un gran aliado para la simplicidad de la estructura tributaria.

Siempre afirmo que la tecnologia debe simplificar los impuestos disminuyendo los costos de cumplimiento para los contribuyentes y los costos de administración del sistema.

En la simplificación juega un papel muy importante contar con tributos de base amplia, con alícuotas únicas y muy pocos tratamientos preferenciales como exenciones o excepciones a la tributación.

No menos importante es el tema de la aceptación del sistema tributario ya que si un contribuyente percibe que el sistema tributario es injusto estará menos predispuesto a cumplir. En definitiva cualquier reforma tributaria que un pais pretenda encarar debería considerar todos estos aspectos y muchos otros más que tendrían que surgir de estudios realizados por expertos en el tema tanto del sector público como del privado.

Alfredo Collosa, Master en Hacienda Publica y Administracion Tributaria