Digitalización de las administraciones tributarias y cambios en sus estructuras organizativas

El propósito del presente texto es comentar como la digitalización está ya afectando aspectos vinculados con la estructura de las administraciones tributarias (AATT) y asimismo permitirme formular algunas sugerencias al respecto.

La digitalización producto de la cuarta revolución industrial, que estamos transitando, produce cambios vertiginosos en todas las organizaciones tanto públicas como privadas.Hay una nueva concepción del Gobierno Digital, caracterizada por la digitalización de los servicios públicos, el uso extensivo de datos públicos y personales, la introducción de algorítmos para automatizar los procesos y el estímulo para desarrollar aplicaciones de Inteligencia Artificial para mejorar las funciones del sector público y actividades.Como se ha dicho recientemente digitalizar gobiernos es un reto. Aquellos que se han adaptado mejor a la era de la Internet también comparten ciertas características. Lo más importante es que crearon equipos digitales pequeños y multidisciplinarios, los pusieron en el corazón del servicio público y les dieron la libertad de trabajar de nuevas formas. Esos equipos se centraron en entregar soluciones enfocadas en satisfacer las necesidades de los usuarios

Actualmente en el mundo de la tributación, se debate como debería tributar la economia digital, la cual representa 15% del Producto Interno Bruto (PIB), pero se calcula que en un lapso entre 5 y 10 años alcance 25 por ciento.Las AATT no estan exentas de ello, sino por el contrario se ven diariamente afectadas por cambios en sus procesos y formas de trabajo.

Es indudable que las formas organizativas de las AATT han sido objeto de evolución a través del tiempo y estos cambios actualmente se producen con mayor velocidad.

En la teoría, las AATT pueden estructurarse de varias maneras, cada una de las cuales tiene ventajas y desventajas.

Así por ejemplo, el Enfoque Geográfico se caracteriza por una red de contactos (local o regional) de oficinas y/o agentes con funciones similares o idénticas que cubren un área determinada.

También se pueden estructurar en base a Leyes Tributarias o por Impuestos a administrar, es decir que las unidades organizacionales independientes o departamentos están a cargo de la administración y recaudación de cada impuesto. Estos departamentos son multifuncionales y en cierta medida, autosuficientes. Es decir que tendríamos un organismo por cada tributo a administrar, con los consecuentes costos que ello implicaría.

Por ello, una de las formas de estructurarse más frecuente y exitosa ha sido la estructura organizativa por Funciones, es decir una AT estructurada sobre la base del tipo de trabajo realizado, más que por el tipo de impuesto, negocio, producto o cliente.

Esta estructura ha sido durante muchos años recomendada por la mayoría de los expertos internacionales de distintos organismos.

Otra forma, más moderna y reciente en que una AT se puede estructurar, es por Tipo de contribuyentes, es decir de acuerdo con los distintos grupos de contribuyentes que tienen diferentes características, por lo cual se requiere que cada uno debe ser manejado de manera diferente.

Recientemente, también se ha verificado que algunas AATT se están estructurando por procesos, vale decir por cada proceso o negocio a atender por parte de la organización.

Otro tema, vinculado con la estructura, es la integración o no de las AATT para recaudar impuestos internos, impuestos aduaneros y en su caso seguridad social.

En este caso, las experiencias son de lo más disimiles, siendo muchos los países donde tienen integración de impuestos internos con aduanas y no tantos los que tienen integrados también con seguridad social, destacándose en América las experiencias de Argentina, Brasil y Perú al respecto.

Según la reciente publicación de ISORA, en media la estructura organizativa más frecuente es por funciones (41,5%), seguida por la basada en los diferentes segmentos de contribuyentes (22,6%) y en los distintos impuestos (18,9%).

Una jerarquía que se repite para los países de CIAT, si bien este es el agregado que alcanza un mayor porcentaje de AATT organizadas por funciones (51,4%).En los países de renta media-baja y renta baja, las pautas de organización por funciones y tipo de impuesto son menos frecuentes, mientras aumenta la articulación en torno a los segmentos de contribuyente, alcanzando un 60,9% de las administraciones de renta baja.

En cuanto a sus responsabilidades, ISORA analizó la implicación de las AT en tareas de administración de aduanas y seguridad social (si bien la encuesta se centra en la administración de impuestos internos), con una media del 37% en el primer caso y del 18% en el segundo.

Por niveles de renta, hay más AT integradas de impuestos internos y aduanas conforme disminuye el nivel de renta (un 35% en los países de renta alta, frente a casi un 48% en los de baja), mientras que lo contrario sucede en cuanto a la integración de la administración de las contribuciones a la seguridad social (por encima del 20% de los países de renta alta y media-alta, frente a un 4,3% en los de baja).

Por su parte, los países miembros de CIAT se parecen mucho en media a la media mundial en este aspecto (un 35% integran las aduanas y un 16,2% la seguridad social).

No cabe duda que hoy más que nunca, el contexto en el que se desempeñan las AATT las obligan a ser organizaciones dinámicas.

Y por ello, las estructuras son los elementos instrumentales para el logro de su función.Por eso, es que siempre se afirma que no hay una solución organizativa óptima de carácter universal, que se pueda aplicar sin más de un país a otro.

En la practica se dan soluciones mixtas en cuanto a la forma de estructurar o integrar las AATT.

Es indudable que hubo una evolución de las AATT, pasando de estar organizadas por impuestos a organizarse por funciones y luego por tipo de contribuyentes y procesos.

Pero más allá de todas estas formas de estructurarse o de integrarse se están notando cambios producto de la digitalización.

La OCDE resaltó precisamente este tema al decir que la digitalización está produciendo un aumento de la administración electrónica, ya que ha habido un cambio significativo hacia la administración electrónica con opciones crecientes para la presentación en línea de declaraciones de impuestos y pagos en línea entre otros aspectos.Ahora bien ¿Cómo está afectando la digitalización las estructuras de las AATT?

En la función de información y asistencia a los contribuyentes, la tendencia es la reducción de los contactos físicos con los contribuyentes, ello producto de las nuevas formas de atención, ya sea mediante la web de las AATT o mediante aplicaciones móviles.La tendencia es que cada vez menos trámites se realicen en las propias dependencias de las AATT y se hagan de forma on line, esto está llevando a reducir el número de oficinas en muchas organizaciones, de manera similar a lo que ocurre con el sector de entidades financieras.

También se da la tendencia de que las AATT están poniendo a disposición de los contribuyentes los datos de los que disponen y confeccionando las declaraciones juradas proforma de IVA e Impuesto a la Renta.

Esto lleva a replantearse cual debe ser la estructura óptima en este aspecto, analizando entre otros puntos la consecuente reafectación de agentes destinados a la atención física de los contribuyentes a otras tareas como por ejemplo controles masivos o extensivos.

Desde el punto de vista de la función de fiscalización o control, los cambios deberían vincularse a la utilización de la enorme cantidad de información que disponen las AATT, no sólo interna sino externa producto de las crecientes formas de cooperación / colaboración, que se está produciendo entre otros puntos por los intercambios de información y todo lo vinculado al plan de Acción BEPS de la OCDE.

Entiendo se torna necesario que se creen unidades de Fiscalidad Internacional, no solo a nivel central como ya existen en casi todos los países, sino a nivel operativo en cada unidad de las AATT.

Esta función de fiscalización tambíen debería estructurarse en función de la gestión del riesgo de cumplimiento.

Las AATT están adoptando un enfoque cada vez más proactivo para la gestión del riesgo de cumplimiento, siempre que sea posible, tratando de intervenir en etapas más tempranas en lugar de después de que se hayan presentado las declaraciones de impuestos, con lo cual los controles masivos pasarán a tener preponderancia por sobre los intensivos.

En la función previa a la fiscalización se encuentra la Investigación como etapa para seleccionar los casos a auditar, acá también la estructura requiere una presencia a lo largo de todas las unidades de la AATT, dotándola de recursos humanos y materiales óptimos para aprovechar toda la información y nuevas técnicas de selección (métodos predictivos, algoritmos, análisis de riesgos, etc).

En la actualidad la digitalización y los conceptos de gobierno electrónico y AT electrónica, están potenciando enormemente la colaboración e integración entre Organismos y AT de un propio estado y entre distintos países mediante procesos tales como ventanilla única.

Por este tema deberían contemplarse, en la estructura de las AATT, áreas que sirvan de nexo entre los distintos organismos de modo de potenciar este proceso y darle un rápido uso a la información y mejores prácticas que se intercambian.Otra función que se está restructurando y continuará haciéndolo sin dudarlo es la de Informática.

Esta función ha pasado de ser una función de apoyo de las AATT, para convertirse hoy en una función prioritaria.

Siempre destaco la importancia de los sistemas de información para hacer más eficiente el control, sin dejar de considerar asimismo su vital relevancia para todas las tareas de servicio que realiza una AT.

No me quedan dudas que hoy AT es administrar información y por ello quiero resaltar la enorme importancia de contar con sistemas de información únicos para llevar adelante los controles masivos e intensivos.

Para ello también se están requiriendo cambios en las estructuras de las AATT, creando nuevas áreas como las de análiticas de datos, contemplando asimismo el creciente uso de los comportamientos predictivos como una herramienta de cumplimiento.

Se deberían crear estructuras, que permitan potenciar la enorme cantidad de información que reciben las AATT, debido a que la misma continuará incrementándose.

Esto no sólo a nivel central de las AATT, sino fundamentalmente a nivel operativo, ya que estas unidades requerirán cada vez más apoyo de informáticos y expertos en análisis de datos para su mejor desempeño.

Como siempre afirmo, más que disponer de información lo importante es trabajar fuertemente en su calidad y utilizarla de manera efectiva.

La información es clave para dirigir esfuerzos a sectores de mayor riesgo, lo cual es imprescindible para diminuir los niveles de evasión modificando conductas en pos al objetivo estratégico de toda AT.

En fín, estas son algunas ideas de cambios en las estructuras que se están produciendo o deberían realizarse en el corto plazo.

Seguramente hay muchas mas las cuales desde ya las dejo abiertas a debate y aportes porque en este tema como en muchos otros las mejores practicas seguramente ayudan a las AATT a ser mas eficientes y eficaces.

Alfredo Collosa, Master en Hacienda Publica y Administracion Tributaria

Columna escrita para el Centro Interamericano de Administraciones Tributarias