Argentina "planera": cuánto creció la cantidad de programas sociales y cuánto gasta el Estado en ellos

En 20 años, la cantidad programas sociales en la Argentina –incluidos los de los distintos ministerios y los que paga la Anses– crecieron de manera exponencial. Pasaron de representar 0,1% del producto bruto interno (PBI) en 2002 al 4,5% en diciembre del año pasado. Con un dato que no es menor, en el gobierno de Alberto Fernández, la cantidad de planes creció 18,6%, pero el monto más que se duplicó.

Desde 2002, la cantidad de beneficios pagados por el Estado saltó de 1,6 millones a 12,12 millones, con un aumento del 657,5%, con la salvedad de que una persona puede estar cobrando más de un beneficio, debido a la superposición de planes entre las distintas reparticiones. 

Asi se desprende de un informe realizado por la consultora Idesa, ebcabezada por Jorge Colina, sobre la base de la ejecución presupuestaria de cada año.

En millones de pesos a precios de diciembre de 2021, los fondos totales de los planes crecieron de $18.877 millones a casi $2 billones.

Cuáles son los planes sociales vigentes

En los 20 años analizados por Idesa, el Ministerio de Desarrollo Social gestionó una docena de programas y/o acciones compensatorias; algunos se mantuvieron en el tiempo y otros fueron reemplazados o cambiaron de nombre, pero siempre el eje es la transferencia monetaria. En millones de pesos a precios de 2021, el dinero involucrado en los giros de esa cartera creció 3373%, de $15.037 millones a $522.369 millones.

En cambio, el Ministerio de Trabajo gestiona dos programas –acciones de empleo (Jefes y Jefas de Hogar) y capacitación– y redujo el volumen de dinero administrado, que pasó de $17.836 millones en 2001 –siempre a precios de 2021– a $17.134 millones. En ese período tuvo un pico de recursos en 2010, con $338.281 millones. La explicación de la caída es que después de ese año, los planes incluidos en el segmento "acciones de empleo" pasaron a la órbita de Desarrollo Social.

Por su parte, las pensiones no contributivas (PNC) las paga la Anses, pero corresponden a Desarrollo Social. Entre 2001 y 2021 saltaron de 76.000 a más de un millón (del 0,2% de la población al 2,4%). Para Idesa, ese crecimiento, "sin haber mediado ninguna catástrofe natural ni una guerra", parece indicar que hubo "discrecionalidad y fraude".

Los programas no contributivos de la Anses arrancaron en 2005 con la instrumentación de las moratorias previsionales; en 2009 se sumó la Asignación Universal por Hijo (AUH) –que según aclaran los expertos no es estrictamente un plan social, dado que la pueden cobrar trabajadores en actividad– y en 2014, el Plan Progresar. Para la AUH, el monto de dinero destinado aumentó 76,7% entre 2010 y 2021; 150% fue el incremento para el caso de jubilaciones otorgadas a través de moratorias.

Transversalidad política

En este contexto, Jorge Colina advirtió que las jubilaciones sin aportes completos representan el 80% de los beneficios que paga la Anses, y definió como "transversalidad política" el interés de otorgarlas, en referencia a que gobiernos de distinta orientación aplicaron ese recurso. Con datos de 2021, hay 3,5 millones otorgadas con las moratorias y 800.000 duplicadas con una pensión por sobrevivencia. Generan un gasto público equivalente a 2,4% del PBI.

Analizando la totalidad de beneficios vigentes, es necesario tener en cuenta que una misma persona puede recibir más de uno. Por ejemplo, la AUH puede estar acompañada por la Tarjeta Alimentar y el Potenciar Trabajo. El total de beneficios pasó de 1,6 millones en 2002 a 12.120.000 en diciembre de 2021. Es decir, un aumento de 657,5%.

Entre 2002 y 2010, según el análisis de Idesa difundido por el diario La Nación, la suba en la cantidad de beneficios fue de 369,2% (de 1,6 millones a 7.508.000) y entre 2010 y diciembre pasado, el alza fue del 61,4%. En los últimos dos años, durante la administración de Alberto Fernández, el incremento fue de 18,6% (pasó de 10.218.000 a 12.120.000), pero el monto más que se duplicó: de $961.253 millones a 1,979 billones.

En los beneficios dependientes de Desarrollo Social, el aumento entre 2001 y 2021 fue de 275% (hoy son 3 millones); los del Ministerio de Trabajo cayeron 85% (120.000 beneficios), y las prestaciones de la Anses crecieron 95,6% entre 2010 y 2021. Pasaron de 4,6 millones a 9 millones. 

El director de Idesa remarcó que si bien la Anses es el organismo que más recursos distribuye, el mayor crecimiento se dio en Desarrollo Social con la Tarjeta Alimentar, el plan Potenciar Trabajo y las pensiones no contributivas: "A lo largo del tiempo van cambiando de nombre o reemplazándose. Esta gestión ‘soltó la canilla’ a ese ministerio y se empezaron a multiplicar. Es complicado empezar a ordenar y restringir en un entorno de estancamiento y alta inflación", afirmó el experto.

Planes sociales: 20 años de ayuda estatal

El mapa de las políticas sociales en la Argentina, del Instituto Universitario CIAS y Fundar, elaborado por los investigadores Andrés Schipani, Rodrigo Zarazaga y Lara Forlino, presenta la evolución de los distintos componentes del gasto social entre 2002 y 2020.

Enfatiza, por ejemplo, que el dinero destinado a pensiones no contributivas es mayor que todo el resto del gasto social en su conjunto: "Esto implica que el gasto destinado a adultos mayores pobres supera ampliamente el gasto dirigido a niños/as pobres: en 2019, por cada peso que el Estado gastaba en asignaciones familiares para niños pobres gastaba $5 en pensiones para adultos mayores pobres".

Otro ítem destacado es que los programas para cooperativas de trabajadores informales se convirtieron en un "elemento central" de la política social a partir de 2016. El número de cooperativistas pasó de 253.939 en 2015 a 1,2 millones de personas en setiembre de 2021.

También remarca que el Estado invierte –en el marco de la "ayuda social, directa y urgente"– "cada vez más en políticas dirigidas a la economía popular y menos en políticas que buscan insertar a los sectores más vulnerables en el empleo formal". Apunta que en 2019 por cada peso destinado a subsidios para la preservación o promoción del empleo formal se destinaron $11 a programas de cooperativas de la economía popular.

Sin embargo, en términos de nivel de beneficios reales, el reporte enfatiza que el aumento no fue de la misma magnitud que el del registrado en la cantidad de beneficiarios. Pese a las subas nominales, el "beneficio real" cayó 36% entre abril de 2017 (creación del Salario Social Complementario) y junio de 2021.