La historia del Banco Central: por qué muchos afirman que la entidad es el origen de todos los males de Argentina

En este 2020, el Banco Central de la República Argentina cumplió 85 años, que están marcados por los vaivenes que caracterizan nuestro devenir como país. Allí trabajan hoy cerca de 2.300 personas, lo preside Miguel Ángel Pesce y cuenta con un directorio integrado por alrededor de 10 personas (entre ellos el presidente). Posee dos bibliotecas y un museo numismático.

Como toda institución, tiene una vida puertas adentro y nada mejor que conocerla a través de la voz de alguien que hace casi cinco décadas trabaja allí. Desde el anonimato, este protagonista del Central, que trabajó prácticamente toda su vida en la entidad, asegura a iProfesional que "el banco se caracterizó siempre por ser uno de los mejores lugares para trabajar en el Estado" y cuenta con uno de los más destacados clubes para sus empleados dentro de las entidades públicas, que fue creado en la década de 1970. Por esos años también, el Central sufrió la desaparición de cinco de sus integrantes a manos de la dictadura.

"Trabajar en el BCRA fue siempre un orgullo y un honor, pero hoy está cada vez más golpeado", se lamenta la fuente. Y esto se debe a que cuando las cosas apremian afuera, la tensión se siente adentro.

Un momento álgido en este sentido se dio en 1989, con el Plan Bonex. "Ese año, se decretó feriado el 28 de diciembre y trabajamos sin parar adentro del banco desde ese día hasta el 31 de enero. Al día siguiente estábamos de nuevo en nuestros puestos", cuenta casi con nostalgia. Tampoco puede olvidar la crisis de 2001: "Salía del banco y me revisaban el baúl del auto. Teníamos que camuflarnos para que nadie se diera cuenta de que éramos funcionarios y muchos compañeros necesitaron la asistencia psicológica que las autoridades nos ofrecieron. Fue un proceso muy estresante", asegura el funcionario.

Antes era habitual que varias generaciones de una misma familia ocuparan cargos en el banco (su hija es la tercera), pero en 2017 se cambió el estatuto y se aplicó el concepto de igualdad ante la ley, por lo que ya no es un dato favorable tener familiares dentro a la hora de postularse para ingresar.

De un lado para el otro

Pero más allá del costado de color, la historia del BCRA tiene bastante de blancos y negros dado que, tal como lo refleja el magister en Historia Económica e investigador del Conicet Marcelo Rougier, los movimientos pendulares en nuestro recorrido político y económico se ven reflejados en la existencia de dos grandes miradas respecto del rol de la banca central a lo largo de los años:

• Una que concibe un banco central ortodoxo enfocado en la estabilidad monetaria

• Y la otra que lo configura como agente de desarrollo.

"Para el primer enfoque, mantener la estabilidad de precios es el objetivo prioritario y en el otro se suele dar prioridad a objetivos como alcanzar y mantener el pleno empleo, fomentar la industria nacional o apuntar a metas de crecimiento", define el historiador. Otra de las diferencias entre las dos políticas se refiere al mandato: en el enfoque del desarrollo, se concibe que debe trabajar en coordinación con las autoridades económicas, dado que los objetivos fijados difícilmente se consigan de manea exclusiva a través de la política monetaria.

Y, por último, los instrumentos en manos del banco también cambian según la visión que se adopte. "En general, para perseguir metas de inflación se promueve el uso de tasa de interés a corto plazo, mientras que para otros objetivos más amplios se requieren herramientas como programas para la asignación de créditos para fines prioritarios, tasas de interés subsidiadas, control de capitales o regulación del mercado cambiario", describe Rougier.

Los antecedentes

Antes de tener una banca central, Argentina tenía una Caja de Conversión, que había sido creada en 1890 por Carlos Pellegrini, hasta entonces vicepresidente de Miguel Juárez Celman que lo reemplazó en el cargo ese mismo año.

"La Argentina se rigió por el patrón oro hasta 1914, era un tipo de cambio fijo y el peso argentino estaba atado al contenido metálico", cuenta Gerardo della Paolera, licenciado en Economía, quien e investigación es la historia económica argentina y latinoamericana.

"Por su parte, el Banco Nación fue creado en 1891 y el auge económico y financiero de la década de 1910 lo colocó como banco líder del sistema", relata Rougier. Con el estallido de la Primera Guerra, se le asignó el rol de prestamista de última instancia del sistema bancario. "Así, se prefiguró el rol de la banca de fomento y desarrollo. Y, por otro lado, una serie de disposiciones posibilitó que la banca oficial saliera e auxilio de las finanzas públicas, otra función que el Central ejercería luego", describe el investigador del CONICET.

Della Paolera explica que en la década de 1920 "se fueron creando varios bancos centrales, sobre todo en la región andina, bajo la égida norteamericana, pero en Argentina y Brasil no sucedió hasta después de la crisis del 1930".

Raúl Prebisch: el padre

Desde fines de 1928, comenzaron a manifestarse en Argentina los efectos de la crisis económica mundial de 1930 debido a la salida de capitales por las atractivas tasas que ofrecía Estados Unidos. En diciembre de 1929, se vio obligada a abandonar el patrón oro y en 1931, luego de que Inglaterra también lo hiciera, se implementó el control de cambios.

"Hacia principios de la década de 1930, Gran Bretaña comenzó a ejercer presión para que nuestro país crease un banco central que le permitiera estabilizar el tipo de cambio y eliminar los controles a fin de que se garantizara el acceso a las divisas de las empresas inglesas radicadas en el país", detalla Rougier.

Una misión liderada por sir Otto Niemeyer, del Banco de Inglaterra, vino en 1933 para asesorar al gobierno nacional en esta tarea. "El proyecto inglés tenía una mirada muy ortodoxa y quedó suspendido hasta que, un año después, el entonces ministro de Hacienda, Federico Pinedo, le encomendó a su asesor Raúl Prebisch la tarea de revisarlo y llevar adelante la creación del central", recopila el historiador.

"Se crea para consolidar las políticas monetaria y cambiaria y supervisar a las entidades financieras", según della Paolera. El padre del regulador financiero, quien luego sería el primer gerente general, había trabajado en el Nación y conocía las dificultades estructurales de la economía vinculadas a la debilidad de su frente externo. "En base a esa experiencia, le introdujo una mirada más heterodoxa y, en mayo de 1935, el BCRA comenzó a funcionar", apunta Rougier.

Durante su primer quinquenio, el Central aplicó medidas anticíclicas, utilizando operaciones de mercado abierto. El referente del CONICET cuenta que, en esos años, el banco se dedicó a reducir la vulnerabilidad externa generada por la variabilidad de las exportaciones y la inestabilidad del flujo de capitales, pero no intervino con el fin de fomentar la actividad interna. Además, se empeñó en absorber los fondos de los bancos que consideraba excesivos.

Primer cambio en la carta orgánica

Tal como lo describe Rougier en su libro Historia Necesaria del Banco Central, en 1939, en el marco de la Segunda Guerra Mundial, se produjo un cambio drástico en el panorama del comercio internacional y, desde 1941, la falta de mercaderías se convirtió en el principal problema (hasta ese momento era la escasez de divisas). Así fue como, ante las tensiones inflacionarias, el BCRA cambió su Carta Orgánica para poder colocar certificados de participación entre el público y absorber liquidez.

"Prebisch pensó que había que observar el riesgo del sistema financiero de manera centralizada. Ese banco central trabajaba de manera muy moderna: actuaba de manera anticíclica, mantenía el valor de la moneda y era el vigilante de la solvencia del sistema financiero. Y funcionó muy bien hasta 1943", resalta sobre esos años della Paolera.

La nacionalización

Así, llegamos al primer gobierno de Juan Domingo Perón, en 1946, quien puso a Miguel Miranda estaba al frente de la entidad. Rougier explica que la reforma financiera se orientó a inducir un rápido desarrollo industrial a través de un incremento en la disponibilidad de crédito.

"La política económica del gobierno se digitaba desde el Central, no desde el Ministerio de Economía. El peronismo le dio a la entidad la facultad de formular y ejecutar la política monetaria con el fin de apoyar la industrialización y alentar el empleo. También se dispuso que tendría a su cargo todas las operaciones de control de cambios", enumera sobre las características del Central en esos años. "En ese momento, todos los directores pasaron a ser elegidos por el gobierno nacional y la Carta Orgánica nueva cambia la relación que tenía la entidad con el sistema financiero", describe della Paolera.

En resumen, lo que se hizo fue constituir un Sistema del Banco Central en el que quedaron integrados los bancos oficiales y otros organismos de importancia. Esto implicó la centralización de los depósitos del sistema financiero. "De alguna manera, se estableció un encaje del 100% de los depósitos y el BCRA iba a decidir cómo los direccionarían", observa el rector fundador de la Universidad Di Tella.

Señala que en 1949 la primera crisis económica del gobierno peronista hizo colapsar el frente externo y eso dio comienzo a lo que él describe como "una relación simbiótica entre el BCRA y el Tesoro, como prestamista principal del gobierno". Cabe señalar que aquí radica una de las grandes críticas que recibirá el Central a lo largo de su historia desde varios sectores, en su rol de financista del Estado.

Falta de autonomía, la gran crítica

Una de las voces críticas es Miguel Ángel Boggiano, licenciado en Economía con una maestría de la University of Chicago y Fundador de Carta Financiera. Su postura objeta la falta de autonomía de la entidad respecto del gobierno nacional. "El Banco Central es el instrumento de los políticos para seguir gastando y es el que ha hecho posible que todo el gasto público se financie a través de emisión monetaria. Es el responsable de que no tengamos moneda", sostiene.

En esta línea, comenta que, según sus cálculos, durante su historia, la moneda nacional ha perdido trece ceros y advierte que "desde que se creó el BCRA la inflación no ha hecho más que acelerarse".

Así, acusa a la entidad de haber sido cómplice del gasto público excesivo de los sucesivos gobiernos, pero aclara que "no quiere decir que esto haya sido voluntario, sino que se ha visto forzado a serlo". Sin dudas, es una polémica que, aunque se acentuó en los últimos años a raíz del surgimiento de algunos economistas que en los medios plantean esta postura, marcó siempre la vida del Central.

En el nombre del padre: la vuelta del creador

En este sentido, volviendo al gobierno peronista, della Paolera lo pone en evidencia al señalar que "en ese momento se empezó a erosionar el valor del peso". También apunta, como signo de esa época, que por esos años el BCRA comenzó a colocar deuda en los bancos y en las cajas previsionales que creó Perón y dejó de financiarse en el mercado de capitales con bonos.

Esto fue así, con algunos matices, hasta 1955, cuando la Revolución Libertadora abrió una nueva etapa en el BCRA, marcada nuevamente por Prebisch, quien, como asesor del gobierno de facto, elaboró un informe en el que reclamaba una redefinición del sistema financiero y su liberalización.

Y, al ritmo de este movimiento pendular de la historia argentina, se produce un nuevo giro en la vida del regulador monetario y financiero. Rougier cuenta que, en 1957, se llevó a cabo la reforma del sistema financiero y se establecieron nuevos lineamientos a través de la sanción de la nueva Ley de Bancos. Según della Paolera, "se intentó volver a un banco central original, pero no se cortó el cordón umbilical entre el BCRA y el Tesoro".

"El principal objetivo del BCRA era ahora mantener el poder adquisitivo de la moneda, promover el desarrollo ordenado del ahorro y la inversión", explica. Describe que la nueva Carta Orgánica representó una posición intermedia respecto de las anteriores. Lo que se hizo fue reintegrar los depósitos a los bancos, pero manteniendo la nacionalización de la entidad y se le otorgaron nuevos instrumentos de regulación financiera (como la facultad de arbitrar proporciones variables del efectivo mínimo de las entidades).

Diez años más tarde, en 1967, con un nuevo gobierno de facto, se encaró otra reforma integral del sistema bancario y financiero a fin de robustecerlo con una mayor captación de depósitos. Rememora Rougier que, como resultado de ese proceso, en 1969 se promulgó una nueva Ley de Bancos. Pero, a fines de ese año, se comenzó a dar una fuga de capitales de corto plazo y un incremento de la inflación, lo que derivó en que el BCRA adoptara una política monetaria expansiva.

Como sabemos que es una cuestión recurrente, no sorprende que, en 1971, con la sanción de una nueva Ley de Ministros durante un nuevo gobierno peronista, se haya reformado nuevamente la Carta Orgánica del Central a fin de establecer que la entidad pasaba a depender del Ejecutivo Nacional. "Se dispuso que todas las entidades transfirieran sus depósitos al BCRA, quien autorizaba el uso de esos fondos. El objetivo era canalizarlos hacia los sectores productivos", revela Rougier.

Así, llegamos a la última dictadura militar. El gobierno de facto liberalizó el sistema financiero. En 1977, el entonces ministro de Economía Alfredo Martínez de Hoz encaró una reforma financiera en el marco de la cual se dispuso restituir los depósitos a las entidades y liberar las tasas de interés. Se incrementó fuertemente la deuda externa y la expansión de la base monetaria.

"Cambió la lógica de un sistema que había funcionado con tasas de interés reguladas y créditos subsidiados, aparecieron un montón de entidades nuevas y las tasas de interés se disparan. Se alimentó la fuga de capitales a través de la bicicleta financiera", describe Rougier.

Según su relato, hacia comienzos de la década siguiente la inflación estaba por encima del 100% y en 1980 aumentó la deuda externa un 40%. En 1982 se dio por terminada la reforma financiera que "solo logro elevar la deuda pública y afectar a los sectores productivos".

Plan Austral y convertibilidad

Como salta a la vista, el regreso de la democracia, en 1983, se encontró un panorama marcado por las obligaciones de la deuda y los aumentos en las tasas de interés internacionales. El Plan Austral buscó congelar precios y salarios y reducir el déficit fiscal. En ese marco, se dispuso que el BCRA no financiaría más la brecha fiscal. Pero las medidas no bastaron y, en 1989, asumió el nuevo gobierno, que implementó el Plan Bonex, un canje compulsivo de plazos fijos y títulos públicos.

Nuevamente, se le prohibió al BCRA financiar déficits del Estado. En 1991, en un proceso liderado por Domingo Cavallo, se aprobó la Ley de Convertibilidad, que limitó fuertemente al BCRA (anuló las herramientas de política monetaria, los redescuentos y las bandas para la intervención del mercado cambiario).

"Una vez más, se reformó la Carta Orgánica y se estableció que el objetivo único del BCRA iba a ser la estabilidad de la moneda. Así, se sancionó un sistema bimonetario (dólar y peso)", describe della Paolera. En concreto, se instrumentó el anclaje cambiario y la restricción a la emisión. Pero el "efecto Tequila" (una crisis del sistema financiero mexicano) hizo tambalear la estabilidad debido al alto índice de endeudamiento del país. Ante este golpe externo, se redujo en un 31% la cantidad de bancos en el país.

Tal como relata Rougier, "los desequilibrios externos forzaron la salida de la Convertibilidad y el riesgo de la cesación de pagos dañó la confianza de los inversores, pese al megacanje y al blindaje financiero implementados con apoyo internacional". Así, en 2001, se impuso el "corralito" (la restricción del retiro de fondos en efectivo) y se desató la crisis de 2001.

Recuperar la confianza lleva tiempo

Durante los años posteriores, el sistema financiero comenzó a recuperarse de la total pérdida de confianza por parte de la sociedad. Y, a partir de 2010, en el marco del gobierno kirchnerista, se avanzó en la búsqueda de mecanismos de financiamiento productivo a través del BCRA. En 2012, llegó una nueva reforma de la Carta Orgánica, que dejó planteados los lineamientos regulatorios en este sentido.

Luego, con el gobierno de Mauricio Macri, la política monetaria tendió a un esquema con metas de inflación con menos espacio para impulsar medidas de fomento al crédito productivo. "Un gran error fue liberar el cepo cambiario sin tener una coordinación en la política monetaria y fiscal", advierte della Paolera sobre esos años en los que se fijaron metas de inflación que no se lograron.

En 2018, tras las elecciones PASO, se produjo una depreciación fuerte del peso y se estableció el cupo máximo para la compra de divisas de US$ 200. El mecanismo de control de cambios se fue haciendo cada vez más duro se mantiene hoy. Alberto Fernández recibió un país sin acceso al crédito, con una gran deuda externa y desde marzo enfrenta una pandemia con una baja estrepitosa de la actividad. "Eso trae un aumento sideral de la base monetaria para hacer frente a todos los subsidios, un cepo muy rígido y la economía no salta porque estamos en una hiper-recesión, pero cuando la economía se recupere va a estar el riesgo de esa dinamización", describe della Paolera.

Así, delinea el delicado equilibrio que tiene que manejar el BCRA en estos momentos y hace pensar que, tal como viene pasando a lo largo de nuestra historia, una vez más ocupará un lugar central (valga la redundancia con el nombre) en el proceso de salida de esta nueva crisis. Si cumple bien o mal su papel, lo juzgará el futuro, lo que es claro es que lo hará bajo su traje de entidad que impulsa el desarrollo y la producción con un fuerte impulso al crédito.