El reparto de la "copa", un problema aún irresuelto que hace que los argentinos paguen más impuestos

Hace menos de un mes, la presidenta Cristina Kirchner encendió la polémica cuando aseguró que el Gobierno nacional no aumentó ningún impuesto a comparación de las Provincias que sí ajustaron las alícuotas de diversos tributos.

En el discurso, la primera mandataria aseveró: “Quiero que esto quede claro, que cuando se habla de presión tributaria que se dirijan en todo caso a intendentes o gobernadores”.

Y destacó que el Ejecutivo “no ha aumentado un solo impuesto” ya que solamente puede lograr modificar las leyes que lo crearon “a través del Parlamento, no puede hacerlo de ninguna otra manera”.

La afirmación es una realidad a medias: es verdad que no se modificaron las alícuotas correspondientes a los tributos que recauda la AFIP. Sin embargo, la falta de ajustes de los parámetros que rigen para algunos tributos, como Ganancias o Bienes Personales, hace que la carga fiscal se sienta en los bolsillos de los argentinos cada vez más, año tras año.

Al menos así surge de un informe realizado por el Instituto Argentino de Análisis Fiscal (IARAF) que destacó, para el caso de Ganancias, el ejemplo de un empleado en relación de dependencia con ingresos que en el 2001 superaban el 50% de los mínimos establecidos en ese período.

En aquella época, el trabajador pagaba el impuesto a una tasa del 9%. En la actualidad, un asalariado en idéntica situación abonará el gravamen a una alícuota del 19%, es decir, más del doble.

En tanto, con respecto a Bienes Personales, el IARAF afirmó que la falta de modificación de los parámetros (que se cambiaron por última vez en 2007) hizo que “muchas familias hayan pasado de estar excluidos del impuesto a ser contribuyentes, aún cuando sigan teniendo la misma casa o el mismo (o similar) automóvil”.

En este escenario, se destaca otro factor que incide en la presión fiscal que recae sobre los argentinos: la coparticipación federal.

Al respecto Gastón Vidal Quera, gerente del Departamento de Derecho Tributario y Aduanero de Lisicki, Litvin & Asociados, remarcó que “la situación en la que se encuentra este régimen ha causado que las provincias incrementen la presión impositiva”.

Esto se pone en evidencia, según el especialista, con: 

• El aumento de los tributos existentes a través de las tasas que se cobran -como las alícuotas de Ingresos Brutos y Sellos- o el incremento directo del valor -Inmobiliario-.
• La creación de nuevos tributos, tal es el caso de la provincia de Entre Ríos que recientemente estableció la vigencia del que recae sobre la transmisión gratuita de bienes.

Del mismo modo se manifestaron los expertos del  IARAF, que explicaron que la desaceleración de los ingresos que llegan a las provincias en concepto de coparticipación provocó la suba de las alícuotas impositivas para lograr obtener los fondos que habían presupuestado.

En efecto, tal como explicó el Instituto, si bien los montos que se depositaron automáticamente en los erarios locales fueron en aumento de un año a otro, los incrementos fueron moderándose con el transcurso del tiempo hasta pasar del 32,3% interanual en 2011 a un 26,9% en 2012.

Qué es la coparticipaciónA los fines de entender en qué consiste la coparticipación es fundamental comprender cómo funciona el sistema impositivo argentino. 

Al respecto, el consultor tributario Orlando Gualtieri destacó que la Carta Magna divide “el poder tributario originalmente entre dos niveles de gobierno: las provincias y el federal, dejando a las constituciones provinciales el tema de los municipios”. 

No obstante, explicó que la última reforma de 1994 se le asignó cierta jerarquía “autonómica” a estos últimos, “con lo cual aparece en la práctica una tercera jurisdicción que termina influyendo”.

De esta manera, en la práctica, se aplican tres tipos de tributos: los que establece la Nación, los que imponen la Provincias y los municipales. 

Por citar algunos ejemplos, la Agencia de Recaudación de Buenos Aires (ARBA) y la Administración Gubernamental de Ingresos Públicos (AGIP) se encargan de recaudar gravámenes como Ingresos Brutos o Automotor, que son tributos locales en Buenos Aires y la Capital Federal, respectivamente.

A nivel nacional, la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP) cobra los impuestos nacionales como Ganancias, IVA, Bienes Personales, Internos, entre otros.

La coparticipación no es otra cosa que un método que se utiliza para repartir estos últimos fondos en base a criterios preestablecidos entre diversas jurisdicciones. Dicho de otro modo, este régimen establece cuánto recibirá del total recaudado cada una de las partes.

Para ello, fija un porcentaje que se destinará a la Nación y otro a las provincias que se denomina “distribución primaria”. A su vez, en el caso de las provincias, se realiza una “distribución secundaria” entre las distintas jurisdicciones.

Sin embargo, no todos los impuestos que cobra la AFIP son coparticipables. Al respecto, Vidal Quera destacó que no se incluyen en los fondos a distribuir los relacionados con:

• Comercio exterior (tasa de estadística y los derechos de importación y exportación).

• Tributos con regímenes especiales de coparticipación (tal el caso del que recae sobre los combustibles).

• Los que tienen afectación específica (por ejemplo, el gravamen sobre los Combustibles Líquidos y Gas Natural, el de la Energía Eléctrica, sobre el Gas Oil y el Gas Licuado para uso Automotor, entre otros).

Otro de los tributos que no entran en la masa coparticipable es el que recae sobre Créditos y Débitos Bancarios. Esto genera una polémica, ya que no son pocas las provincias que reclaman que se incluya. 

Tal es el caso del diputado radical por la provincia de Jujuy, Miguel Ángel Giubergia, que presentó un proyecto de ley que busca la coparticipación del gravamen.

En efecto, según explicó Vidal Quera, conforme a la Ley 23.548 (de Coparticipación Federal) la masa de fondos para distribuir se integra con lo recaudado por todos los tributos nacionales que existían a la fecha de vigencia de esa norma, que data de 1988. 

“Es por ello que dentro de los impuestos coparticipables se puede citar al Impuesto al Valor Agregado, a las Ganancias, Internos, a la Transferencia de Inmuebles de Personas Físicas y Sucesiones Indivisas, a la Ganancia Mínima Presunta”, precisó el especialista.

Asimismo, indicó que sólo estos últimos tres son coparticipables en un 100%, ya que los otros destinan un porcentaje a la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES).

Vidal Quera puntualizó que “para repartir la masa de fondos debe considerarse una primera distribución que es la denominada primaria: 42,34% en forma automática para la Nación, un  54,66% para las Provincias, un 2% para Fondo de Desarrollo  y el 1% para el Fondo de Aportes del Tesoro Nacional”.

“Luego existe la denominada distribución secundaria, es decir, la realizada entre las Provincias entre sí. Estos porcentajes datan desde el año 1988 y, por citar algunos casos, Buenos Aires recibe el 19,93%, Córdoba 9,22%, Mendoza 4,33% y Salta 3,98%”, remarcó el experto.

Adicionalmente, “se dispuso que el monto a distribuir a ellas, no podrá ser inferior al 34% de la recaudación de los recursos tributarios nacionales de la Administración Central, tengan o no el carácter de distribuibles según la ley de coparticipación”, sostuvo el especialista.

Es decir, que la forma de repartir actual se basa  en los porcentajes que se establecieron 25 años atrás.

Un poco de historiaEl sistema de coparticipación no es nuevo. Por el contrario tiene una historia detrás. 

En este sentido, Gualtieri indicó que “se podría decir que hasta la década del´30 el Gobierno federal se financiaba principalmente con los ingresos provenientes de tributos o derechos aplicados sobre el comercio exterior”.  

El experto explicó que “es probable que, como consecuencia de posteriores secuelas de la crisis mundial del 29 - 30 y ante la caída del comercio internacional se generaron los primeros tributos por parte del Ejecutivo a la actividad económica interna que, en definitiva, dio origen a un proceso que comenzó a concentrar, en los hechos, el poder impositivo o el ejercicio efectivo del mismo, recaudando los gravámenes más importantes que debían recaudar las provincias”. 

“Esto dio origen a la primera prueba de régimen de coparticipación donde un 82% de lo recaudado quedaba en el Gobierno federal y el resto a las provincias quienes se la distribuían sobre la base de dos parámetros: la población y los recursos que las jurisdicciones contaban antes de la implementación del sistema”, indicó.

El especialista destacó que en la década del´60, se destinó el 6% para la Capital Federal y, a principios de los´70, se implementó un sistema que incorporó los famosos adelantos del Tesoro conocidos como ATN.

“Luego en 1973, con la sanción de la Ley 20.221, se incorporaron a la distribución secundaria elementos con cierta objetividad que le dieron un aspecto muy interesante y que, seguramente, hubieran podido ser reformados con la utilización de tecnologías de información que mejoraran los parámetro utilizados y con el agregado de alguno adicional”, remarcó el experto.  

En aquel momento, las medidas utilizadas fueron la población (que atraía un 65%) la brecha de desarrollo (que absorbía un 25%) y la dispersión poblacional (el 10% restante). 

En el año 1988, con la Ley 23.548, se establecieron nuevos parámetros. En efecto, tal como explicó Gualtieri, se destinó “el 42,34% para la Nación y el 54,66% para las provincias, apartando el 2% para Fondo de Desarrollo y 1% para un Fondo de Adelantos del Tesoro”.  

El especialista señaló que “apareció en este régimen, que es básicamente el sistema que rige actualmente, un cambio sustancial: la distribución entre provincias se realiza por tasas fijas sin mediar ningún criterio objetivo de reparto o asignación de tales porcentajes”.  

Por último, el experto destacó que “en la década del´90 se establecieron una serie de pactos fiscales que retrajeron de la masa coparticipable porcentajes a cambio de la atención por parte del Gobierno federal de ciertas actividades, como fueron algunas cajas de jubilación provinciales”.

Y concluyó: “En 1994, la nueva Constitución ordena el dictado, en el término de dos años, de una ley de coparticipación nueva que, como es de conocimiento, no se ha podo concretar aún.  La dificultad es mayor por el agravante de la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires. Hasta hoy no ha conseguido un trato decoroso”.

Cómo es la coparticipación en la actualidadEn el presente, las provincias reciben dos tipos de fondos: los automáticos -compuestos por los que fija la Ley 23.548, normas especiales y el Fondo Federal Solidario (FFS)- y los no automáticos.

Según los últimos datos proporcionados por el IARAF, los primeros muestran una mejoría en el acumulado de los primeros meses del año, que tuvieron un aumento del 32,1% interanual.

Fondos automáticos a provincias en los primeros cinco meses del año en millones de pesos.

Fuente: IARAF en base a MECON

En tanto, los fondos no automáticos también mostraron un incremento del 23,5% interanual en el acumulado de enero-marzo (que son los últimos datos que se conocen).

Fuente: IARAF en base a datos de MECON.

Pese a los aumentos, lo que no hay que perder de vista es la forma en la que impactan las variaciones en los valores de coparticipación que recibe cada provincia. Sucede que para algunas jurisdicciones, como la Ciudad de Buenos Aires, una baja no tiene un impacto tan directo, ya que posee una gran autonomía y las transferencias no automáticas no son muy significativas.

En este contexto, los expertos coinciden en que habrá que esperar a fin de año para analizar cómo seguirá el panorama económico. Si resulta óptimo, es probable que las alícuotas de las provincias no se modifiquen. Sin embargo, podría ocurrir lo contrario si los valores descienden, tal como sucedió en 2012.